Административная реформа в России




НазваниеАдминистративная реформа в России
страница17/40
Дата публикации13.08.2013
Размер5.36 Mb.
ТипДокументы
www.vbibl.ru > Право > Документы
1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   ...   40

* * *

В заключение рассмотрим проблему различного толкования определений "делегирование полномочий" и "передача осуществления части полномочий", используемых в правоприменении.

Действительно, являются ли названные определения синонимами в юридическом смысле? Насколько правомерно законодатель использует их в одинаковом значении?

Необходимо отметить, что на протяжении последних 10 лет в законодательных и иных нормативных правовых актах определение "делегирование полномочий" употреблялось в смысле передачи полномочий *(132) или запрета на их делегирование *(133).

Например, Постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 N 1021 "О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации" установлено, что Федеральная энергетическая комиссия РФ вправе делегировать региональным энергетическим комиссиям регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям и определение размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа. Постановлением Правительства РФ от 18.10.2000 N 796 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности" установлено, что Министерство образования РФ вправе делегировать государственным органам субъектов РФ полномочия по контролю за соблюдением лицами, находящимися на их территории и имеющими лицензию Минобразования России, лицензионных требований и условий.

Нормы о возможности делегирования полномочий в смысле их передачи активно развивались федеральными органами исполнительной власти в ведомственных нормативных актах.

В решениях судебной власти определение "делегирование полномочий" употребляется в различных значениях. Например, Конституционным Судом РФ "делегирование полномочий" употребляется в смысле установления (определения) полномочий органов власти, в том числе органов исполнительной власти *(134). Но иногда в решениях данного Суда речь идет о "пределах делегирования" в значении конкретные полномочия федеральных органов исполнительной власти *(135), о "делегированном регулировании", о "делегированном правотворчестве" *(136).

Верховный Суд РФ употребляет определение "делегирование полномочий" в значении установления полномочий *(137) и в значении передачи (делегирования) полномочий *(138).

Высший Арбитражный Суд РФ определение "делегирование полномочий" употребляет в значении передачи полномочий *(139).

По всей видимости, и правоприменителям, и органам судебной власти неясно, какое юридическое (правовое) значение должны иметь определения "делегирование полномочий" и "передача полномочий", применяемые в отношении органов исполнительной власти, и в каких случаях их употребление будет правильным.

Как известно, передача полномочий органам исполнительной власти может осуществляться в виде наделения или делегирования.

Наделение полномочиями означает их передачу в виде установления (правового закрепления) тех или иных полномочий за определенными органами власти, а делегирование полномочий - их передачу специальным правовым актом.

Наделение полномочиями, как правило, осуществляется законом, но иногда - и подзаконным нормативным правовым актом Президента РФ или Правительства РФ. В таких случаях отраслевым законом за органами исполнительной власти или за субъектами РФ закрепляются полномочия, которые должны осуществляться федеральным центром, однако по различного рода причинам они передаются на уровень субъектов РФ *(140).

Передача осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти (их части) органам исполнительной власти субъектов РФ в случаях, когда она должна обеспечить развитие различного рода процессов или надлежащее государственное управление (по другим причинам) в конкретном субъекте РФ, как правило, осуществляется посредством их делегирования *(141).

Однако из-за нечеткого правового толкования определенных терминов и понятий, а также недостаточной правовой регламентации порядка передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ способ передачи не всегда определяется верно.

Например, исходя из названия Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15.02.94 можно предположить, что речь идет о передаче полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации органам исполнительной власти Республики Татарстан. Однако содержание названного Договора относится к разграничению полномочий органов государственной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан. Вполне очевидно, что слова "взаимном делегировании" в рассматриваемом Договоре не только неправильно использованы, но и вносят неясность в характер Договора и толкование тех статей Конституции РФ, на основе которых и заключен данный акт публично-правового характера (ст. 11 или 78).

Необходимо отметить, что использование специальных терминов при регламентации порядка передачи полномочий между органами исполнительной власти должно иметь определенную унификацию и эти термины (определения, понятия) должны быть единообразны. В противном случае невозможно различить, что именно является предметом публично-правового договора (соглашения) между органами государственной власти, а следовательно, и определить, каков должен быть порядок передачи или осуществления части тех или иных полномочий между органами государственной власти и контроля за их исполнением.

III. Предложения и рекомендации о порядке передачи государственных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ и совершенствовании порядка их передачи

Для приведения законодательства в состояние сбалансированности, единообразного его понимания и применения терминов (определений, понятий), а также регламентации большинства аспектов передачи полномочий в исполнительной власти необходимо:

1) внести в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ дополнения, указывающие:

а) на цели передачи полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, исходя из которых могут применяться те или иные принципы, либо на лиц, определяющих эти цели или принципы;

б) на положения о том, что передача части полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ может осуществляться путем их делегирования на основании только прямого указания на такое право в законодательстве РФ;

в) на то, что такая передача осуществляется либо по предметам ведения Российской Федерации, либо только по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

г) на то, что в отношении федеральных органов исполнительной власти, которые находятся в ведении Президента РФ, порядок подготовки и согласования проектов соглашений, порядок их утверждения, а также порядок внесения в них изменений и (или) дополнений определяются Президентом РФ;

2) в Постановлении Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" необходимо:

а) более подробно регламентировать порядок инициирования передачи полномочий органами исполнительной власти;

б) определить условия, при которых могут быть начаты процедуры, соответствующие порядку передачи полномочий;

в) установить критерии объективности и принципы оценки результатов исполнения переданных полномочий, принцип (способ) определения объемов частей передаваемых полномочий и т.д.;

3) в положения о федеральных министерствах, федеральных службах и (или) федеральных агентствах внести дополнения, указывающие на право:

а) передачи (делегирования) части полномочий и каких именно либо на запрет передачи (делегирования) закрепленных за ними полномочий (их части) органам исполнительной власти субъектов РФ;

б) заключения договоров с органами исполнительной власти субъектов РФ в целях взаимодействия и сотрудничества для решения определенных проблем с правом объединения для этого материальных и финансовых средств;

4) дополнительно разработать:

типовые регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, передавших полномочия;

типовые соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти, характеризующихся особенностями управления в различных отраслях (областях) и сферах.

^ Раздел II. Основные тенденции реформирования системы федеральных органов исполнительной власти

Глава 1. Типология федеральных органов исполнительной власти (Е.И. Спектор *(142))

Федеральные органы исполнительной власти представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функциональную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ и ст. 1 Закона о Правительстве РФ ведущую роль в системе федеральных органов исполнительной власти исполняет Правительство РФ, являясь коллегиальным органом. Разнообразие федеральных органов исполнительной власти объяснимо дифференциацией и специализацией их функций, выражаемых в управлении, координировании, регулировании и осуществлении контроля в порученных им сферах.

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий федеральные органы исполнительной власти подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Правительство РФ, которое является органом общей компетенции, осуществляет и обеспечивает общее руководство экономикой, социально-культурной, политической и административной сферами, разрабатывает и обеспечивает исполнение государственного бюджета, защиту интересов государства, охрану собственности и общественного порядка, проводит меры по обеспечению защиты прав и свобод граждан, охране государственной безопасности и т.д. и реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Иными словами, Правительство РФ должно осуществлять государственное управление.

Правительство РФ функционирует посредством работающих под его руководством федеральных органов исполнительной власти отраслевой и специальной (функциональной) компетенции (министерства, комитеты, агентства, надзоры, службы и т.д.), которые руководят отдельными отраслями государственного управления.

Разнообразие сфер и отраслей управления предполагает решение такой важной и актуальной проблемы, как установление типологии федеральных органов исполнительной власти, представляющей собой стабильную и обоснованную систему органов с определенными правовым статусом, целями, видами и объемом выполняемых функций и полномочий с учетом их места и роли в государственном регулировании. Закрепление данной типологии является ядром проекта закона "О федеральных органах исполнительной власти". Только после законодательного закрепления правового статуса федеральных органов исполнительной власти можно будет их функционально разграничить в рамках собственной компетенции.

За последние несколько лет система федеральных органов исполнительной власти менялась несколько раз: если обозначить крупными временными блоками, то это - от указов Президента РСФСР от 28.11.91 N 242 "О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР", от 14.08.96 N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти", от 17.05.2000 N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" до Указа N 314.

Рассматривая структуру федеральных органов исполнительной власти, основываясь на указах Президента РФ в период 1996-2000 гг., следует выделить следующие их основные структурные звенья: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, иные федеральные органы исполнительной власти (например, Главное управление специальных программ Президента РФ, Комитет по финансовому мониторингу). Вместе с тем не исключены были и дальнейшие уточнения в системе федеральных органов исполнительной власти путем издания соответствующих указов Президента РФ.

Так, согласно данным указам федеральное министерство являлось отраслевым органом, который проводит государственную политику и осуществляет управление в установленной сфере деятельности, а также координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Государственный комитет осуществлял межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Федеральные комиссии (Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и Федеральная энергетическая комиссия) по своему управленческому назначению и правовому статусу оказались полностью приравненными к государственным комитетам. В положениях о них отсутствовало только упоминание о "межотраслевой координации". Соответствующие федеральные службы (ФСБ, Фельдъегерская служба, Архивная служба и т.д.) мало чем отличались от министерств и комитетов, так как, по сути, осуществляли либо отраслевые функции (пограничная служба), либо межотраслевые (служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды). В общем виде можно было выделить следующие функции, осуществляемые службами:

1) государственное управление в соответствующей сфере (например, архивная служба, служба железнодорожных войск);

2) контрольные (надзорные), разрешительные функции (например, служба по финансовому оздоровлению и банкротству; например, Госгортехнадзор России, Госатомнадзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности);

3) специальные функции (фельдъегерская служба).

Исходя из вышеприведенных примеров, можно заключить, что структура федеральных органов исполнительной власти была перегружена дублирующими функциями, не проводилось разграничения по правовому статусу между комитетами, службами, комиссиями и министерствами. Система была громоздкой и требовала реструктуризации.

В соответствии с Указом N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Данный Указ закрепил трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, где координирующими и определяющими государственную политику в соответствующей сфере (области) являются федеральное министерство и находящиеся в его ведении федеральная служба и (или) федеральное агентство. В результате реорганизации структуры и системы федеральных органов исполнительной власти было сокращено большое количество министерств и осуществлено их укрупнение.

В настоящее время существуют 16 федеральных министерств вместо 30. Компетенция упраздненных ведомств была распределена между созданными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами в соответствии с возложенными на них функциями.

Таким перераспределением государственных функций предполагалось, напомним, исключить избыточные и дублирующие функции и внести определенную ясность в деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти, повысить их ответственность.

Цель данной функциональной реструктуризации заключается в создании более эффективной и четкой системы государственного управления. Так, дифференцированы функции федеральных органов исполнительной власти. За федеральными министерствами закрепились функции *(143) по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, координации находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, осуществлению внутриведомственного контроля за ними. Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные функции в порученной сфере (области) деятельности. Федеральные агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом.

В ведении Президента РФ остались, как и ранее, 5 министерств (МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России), а также некоторые федеральные службы (в частности, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба охраны РФ) и федеральные агентства (Управление делами Президента России, Главное управление специальных программ Президента России) *(144). Правительство РФ руководит 10 министерствами с находящимися в их ведении федеральными службами и агентствами. Кроме того, в непосредственное ведение Правительства РФ входят соответствующие федеральные службы и федеральные агентства (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам и др., Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство).

Согласно Указу N 314 существуют два вида федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент РФ и Правительство РФ *(145). Правовой статус данных органов исполнительной власти отличают а) принцип непосредственной подчиненности и б) то, что порядок утверждения положений о данных органах, взаимодействии друг с другом, назначении их руководителей осуществляется либо Президентом РФ, либо Правительством РФ. Что касается федеральных служб, находящихся в ведении Президента РФ, то помимо контрольных на них также возложены специальные функции - в области обороны, государственной, общественной безопасности и т.д. В случаях, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, федеральная служба вправе осуществлять в установленной сфере нормативно-правовое регулирование, управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Исходя из своего функционального назначения, данные федеральные органы исполнительной власти "выпадают" из правового статуса федеральных служб.

Посредством закрепленных за федеральным министерством функций оно обеспечивает единство деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Руководит федеральным министерством Правительство РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту РФ в соответствии с законодательными актами РФ. Вместе с тем, следует отметить, что федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также управлять государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Основными целями деятельности федерального министерства являются: участие в разработке и реализации государственной политики применительно к соответствующей отрасли (сфере); анализ состояния и тенденций развития в соответствующей отрасли (сфере); оценка и формирование правовых и экономических условий, способствующих повышению эффективности деятельности предприятий, учреждений, организаций по профилю отрасли (сферы), проведению структурных преобразований в отрасли (сфере) деятельности федерального министерства; обеспечение реализации федеральных законов и контроль за их исполнением в отрасли (сфере).

В отношении находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств министерству предоставлены достаточно широкие полномочия. В частности, федеральный министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проекты положений об этих органах, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; вносит в Минфин России предложения по финансированию федеральных служб и федеральных агентств, дает подведомственным службам и агентствам поручения и контролирует их исполнение во исполнение поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ.

В пределах своих полномочий федеральное министерство взаимодействует с соответствующими органами государственной власти субъектов РФ *(146) и с исполнительными органами межгосударственных объединений, участником которых является Российская Федерация. Для осуществления своих полномочий федеральное министерство может создавать территориальные и межтерриториальные органы по согласованию с Полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе, организует взаимодействие подразделений находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств с органами местного самоуправления, в том числе по выполнению последними делегированных государственных полномочий (например, заключает соглашения с иными органами исполнительной власти, с органами местного самоуправления, общественными и иными объединениями).

Федеральная служба, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по контролю и надзору в порученной сфере (области) деятельности и находится в ведении либо соответствующего федерального министерства, либо Президента РФ, либо Правительства РФ. Основными целями федеральной службы являются: реализация государственной политики в установленной сфере (области) деятельности посредством контрольной (надзорной) деятельности (лицензионной, регистрационной и иной разрешительной деятельности) с целью обеспечить выполнение требований нормативных правовых и нормативно-технических актов субъектами общественных отношений (государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, гражданами (апатридами, бипатридами); обеспечение вышеназванных субъектов и иных заинтересованных лиц информацией по предметам деятельности федеральной службы и т.д. Федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

В пределах своей компетенции федеральная служба может взаимодействовать с контрольно-надзорными органами исполнительной власти субъектов РФ непосредственно либо через свои территориальные органы *(147) путем: совместного проведения контрольных и надзорных мероприятий; делегирования части полномочий при проведении государственного контроля и надзора в порученной сфере (области); заключения соглашений о сотрудничестве.

Федеральное агентство в пределах своих полномочий оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом в установленной сфере (области). Осуществлять нормативно-правовое регулирование федеральное агентство имеет право исключительно в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Напомним, что в первоначальной редакции Указа N 314 за федеральными агентствами была закреплена также правоприменительная функция, выражающаяся, в частности, в ведении реестров, регистров и кадастров. Указом N 649 данная функция была исключена, притом, что в целом она "распылена" между иными федеральными органами исполнительной власти, так как все они наделены правом принимать индивидуально-правовые акты. Вместе с тем пропала непосредственно функция по ведению реестров, кадастров и регистров. Представляется целесообразным отметить, что изначальное отнесение Указом N 314 данной функции к компетенции только федерального агентства было не совсем обоснованным, так как она является, в том числе, составляющей частью контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой федеральными службами. Полагаем правильным наделять данной функцией только те федеральные органы исполнительной власти, на которые ее осуществление возложено федеральным законом. Необходимо сосредоточить данную функцию в одном федеральном органе исполнительной власти - федеральной службе.

Также следует отметить неопределенность в части закрепленных за федеральными агентствами контрольных и надзорных функций и, тем самым, смешение их правового статуса с федеральными службами на основании принятых недавно положений о федеральных агентствах. Так, Указ N 314 в подп. "б" п. 2 относит к функции контроля и надзора, в частности, выдачу лицензий и осуществление иных действий по контролю и надзору, которыми следует считать и меры по аккредитации, сертификации и т.д. В свою очередь, ряд положений о федеральных агентствах (Положение о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293, Положение о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 294, и др.) закрепляют за ними функции по лицензированию, аккредитации, выдаче иных разрешительных документов. Данные нормы следуют из подп. "г" п. 5 Указа N 314, который делает исключение в части запрета федеральным агентствам осуществлять деятельность по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Исходя из вышесказанного, представляется правильным привести в соответствие и унифицировать функции федеральных органов исполнительной власти с их правовым статусом.

Федеральное агентство находится в ведении либо федерального министерства, либо Президента РФ, либо Правительства РФ. Осуществляет свою деятельность непосредственно либо через свои территориальные органы и подведомственные ему федеральные государственные учреждения, а также во взаимодействии с представителями Президента РФ в федеральных округах, с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, предпринимателями, общественными и иными объединениями граждан.

Необходимо отметить, что такая организационно-правовая форма федерального органа исполнительной власти является новеллой. Можно предположить, что фактически федеральное агентство (по содержанию функций, которые оно вправе выполнять) - орган не исполнительной власти, а государственного управления.

1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   ...   40

Похожие:

Административная реформа в России iconАдминистративная реформа на местах: стимулы и принуждения
В этой связи интересным представляется пронаблюдать за теми инструментами, которые задействует федеральный центр как инициатор административной...

Административная реформа в России iconКурсовой проект на тему: "земельная реформа в россии и эффективность...
Земельная реформа в россии и эффективность использования земельных угодий на примере опх "белоусовское" калужской области"

Административная реформа в России iconЛитература: А. А. Данилов, Г. Косулина «История России. XX век»
Выяснить с какой целью проводилась реформа, каковы были основные задачи реформы и ее реальные итоги

Административная реформа в России iconОтмена крепостного права в России
Ключевые слова: крепостное право, барщина, оброк, месячина, Крымская война 1853-1856 гг., реформа 19 февраля 1861 г., личное освобождение,...

Административная реформа в России iconВладимир Якунин Десять шагов к эффективности. Какая реформа железнодорожного...
Именно поэтому сегодня, на мой взгляд, стоит поговорить о том, какая модель железнодорожной отрасли эффективна для России

Административная реформа в России iconОтчетности в России Литература: Бухгалтерская (финансовая) отчетность: Учебное пособие
В. Д., Пономарева Л. В. Комментарии к новым формам бухгалтерской отчетности организации. – М.: Инфра-м, 2003. – 190 с., Реформа бухгалтерского...

Административная реформа в России iconЗакон принципиально изменяет принципы размещения заказов. Так в законе предусмотрено
Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов

Административная реформа в России iconКонституционная реформа
А. Н. Маремкулов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Кабардино-Балкарской Республики

Административная реформа в России iconУрок по обществознанию на тему «Процессуальное право: административная...
Цель: познакомиться с особенностями административной юрисдикции; рассмотреть сущность, структуру и основные принципы конституционного...

Административная реформа в России iconАналитический отчет, раздел а подготовлен для проекта “Реформа в...
Аналитический отчет, раздел а подготовлен для проекта “Реформа в сельском хозяйстве, улучшение законодательно-нормативной базы” (usaid...

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2013
контакты
www.vbibl.ru
Главная страница