Административная реформа в России




НазваниеАдминистративная реформа в России
страница19/40
Дата публикации13.08.2013
Размер5.36 Mb.
ТипДокументы
www.vbibl.ru > Право > Документы
1   ...   15   16   17   18   19   20   21   22   ...   40
Глава 3. Правопреемство федеральных министерств (Н.А. Игнатюк *(157))

В последние годы в России довольно часто ликвидируются или подвергаются реорганизации федеральные органы исполнительной власти. Один из вопросов, который в связи с этим возникает, - вопрос о правопреемстве.

Необходимо отметить, что термин "правопреемство" чаще используется в гражданском праве и означает переход прав и (или) обязанностей от одного субъекта к другому. Применение данного термина в публичном праве, с научной точки зрения, не совсем правомерно.

Правопреемство в отношении ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств может касаться только случаев, когда речь идет о передаче совокупности имущественных прав и обязанностей вновь созданному или действующему федеральному министерству.

Другим аспектом является то, что помимо имущественных прав и обязанностей при ликвидации или реорганизации федеральных министерств могут передаваться их государственные функции. Однако в таких случаях речь должна идти не о правопреемстве, а о передаче дел ликвидированного или реорганизованного федерального министерства его правопреемнику, указанному в нормативном правовом акте Президента РФ.

Порядок передачи дел должен определяться ликвидационной комиссией, назначаемой либо Президентом РФ, либо Правительством РФ в зависимости от того, в чьем ведении находится данное министерство, т.е. передача дел реорганизованного федерального министерства должна осуществляться в порядке, устанавливаемом должностным лицом, принявшим решение о его реорганизации.

Несколько иной порядок должен применяться при передаче государственных функций в случае ликвидации или реорганизации федеральных министерств.

Функции реорганизованных федеральных министерств, если они не признаны излишними, могут передаваться другим федеральным органам исполнительной власти либо иным структурам, например неправительственным организациям, государственным или некоммерческим учреждениям.

Возможность передачи государственных функций ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств, закрепленных в Конституции РФ, неправительственным организациям, государственным или некоммерческим учреждениям представляет особую сложность и должна быть указана в федеральном законе.

Сокращение государственных функций федеральных министерств связано, как правило, с их передачей негосударственным учреждениям, организациям и т.п. и может быть не связано с ликвидацией или реорганизацией того или иного федерального министерства. В любом случае государственные функции ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств закрепляются за негосударственными учреждениями, некоммерческими организациями и т.п. специальным нормативным правовым актом Президента РФ или Правительства РФ.

Закрепление определенных государственных функций за вновь созданным или реорганизованным федеральным министерством осуществляется постановлением Правительства РФ на основе указа Президента РФ об утверждении (новой) структуры федеральных органов исполнительной власти.

В нормативном правовом акте о закреплении передаваемых функций от реорганизованного или ликвидированного федерального министерства указываются его правовой статус, основные государственные функции, которые это министерство правомочно осуществлять, а также те функции, которые принимает правопреемник.

Например, Постановлением Правительства РФ от 23.08.2000 N 624 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" было установлено, что в соответствии с Указом Президента РФ от 17.05.2000 N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство финансов РФ осуществляет права и функции упраздненной Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю в области организации и проведения валютного контроля и ведения единой информационной системы валютного контроля.

Президент РФ и Правительство РФ в 2000 г., после утверждения новой структуры федеральных органов исполнительной власти, издали подобные акты по всем федеральным министерствам, принявшим отдельные функции реорганизованных и ликвидированных министерств и ведомств. Такая же практика существует и сегодня.

После утверждения новой структуры федеральных органов исполнительной власти может быть принято решение о сокращении или ликвидации некоторых функций федеральных министерств, включенных в новую структуру федеральных органов исполнительной власти.

Ликвидация функций федеральных министерств допустима лишь в тех случаях, если они не "вытекают" из Конституции РФ либо федерального закона.

Может возникнуть ситуация, при которой какие-либо функции ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств не будут переданы ни органам, включенным в новую структуру федеральных органов исполнительной власти, ни другим организациям (учреждениям), о которых говорилось выше. С юридической точки зрения это расценивается как правовой пробел, который должен быть ликвидирован специальным постановлением Правительства РФ или указом Президента РФ.

При принятии государственных функций тем или иным федеральным органом может выясниться, что реорганизованное или ликвидированное министерство по каким-либо основаниям не выполняло возложенные на него государственные функции в полном объеме (отсутствовали необходимые средства, плохая организация работы и т.п.). Федеральное министерство (другой федеральный орган), принявшее такие государственные функции, обязано их выполнять в полном объеме, качественно и своевременно.

Анализ практики показывает, что определенные сложности возникают и в случаях, когда не происходит одновременного освобождения от должности руководителей (в том числе статс-секретарей, руководителей структурных подразделений) в реорганизованном федеральном министерстве и назначения новых руководителей. В таких случаях должностные лица реорганизованного (прежнего) федерального министерства представляют интересы и принимают решения от имени органа, которого, по сути, уже нет, что порождает комплекс негативных последствий правового характера.

Подобные ситуации следует квалифицировать как правовые коллизии, которые подлежат разрешению вышестоящим органом государственной власти.

В целом, ликвидацию или реорганизацию федеральных министерств нужно осуществлять планомерно, а связанные с этим процессы должны быть регламентированы и происходить без ущерба для государственного управления.

В некоторых случаях такие процессы должны идти параллельно, охватывая все правовые аспекты ликвидационных или организационно-штатных мероприятий. Так, вопросы передачи комплекса имущественных прав и обязанностей от ликвидированного или реорганизованного федерального министерства следует решать параллельно с передачей дел и назначением (заменой) должностных лиц. Передача государственных функций ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств должна осуществляться в первоочередном порядке. Обнаруженные правовые коллизии и правовые пробелы необходимо своевременно ликвидировать.

^ Глава 4. Влияние административных преобразований на деятельность хозяйствующих субъектов (Ю.А. Тихомиров *(158))

Было бы неверным ограничивать радиус административной реформы только перестройкой органов исполнительной власти. На деле, преобразования в административно-правовой сфере влияют на деятельность организаций, предприятий и учреждений, на их статус и взаимоотношения с органами публичной власти. В этом и выражается специфика норм и субъектов административного права, которые "присутствуют" и "действуют" в сферах, регулируемых другими отраслями права.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 годы, в качестве ее целей, определены ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. В этом заключается один из критериев эффективной деятельности органов исполнительной власти, обнаруживаются известная коррелятивная зависимость между субъектом и объектом управления и эффективность управления по конечным результатам.

В общем плане можно сказать, что изменения в административно-правовой сфере влияют на деятельность экономических и иных организаций следующим образом. Во-первых, уменьшается объем административных барьеров в связи с упрощением многих юридических действий в области налогообложения, лицензирования и т.д. Во-вторых, меняются нормы законов и подзаконных актов о взаимоотношениях властных органов и хозяйствующих субъектов, хотя их связи пока регулируются еще не вполне четко и дифференцированно. В-третьих, расширяются возможности участия экономических субъектов в деятельности муниципальных и государственных органов, в том числе за счет большей открытости последних. В-четвертых, увеличивается "поле" партнерских отношений властных органов и бизнес-структур за счет совместных и согласованных проектов и программ.

В результате изменения природы общественных отношений существенно иными становятся сами субъекты - властные и хозяйствующие - и, соответственно, их связи. Теперь одной стороной выступают законодательные органы и органы исполнительной власти, местного самоуправления. Другую сторону представляют хозяйствующие субъекты разных форм собственности - казенные предприятия, государственные и муниципальные унитарные предприятия, акционерные общества, кооперативы, индивидуальные предприниматели и др. Правовой статус первых установлен в известных законах и положениях об органах исполнительной власти, уставах местного самоуправления, вторых - в федеральных законах о видах экономических субъектов и уставах *(159). Правовое сотрудничество органов власти и экономических субъектов регулируется и множеством тематических законов и подзаконных актов, а также технико-юридическими нормами.

В аспекте темы интересен вопрос о закреплении в названных актах взаимоотношений органов публичной власти и хозяйствующих субъектов. Каковы юридические формулы этих взаимоотношений? В законах и положениях о федеральных министерствах, агентствах и службах содержатся краткие формулы (нормы уполномочивающие, договорные, предписывающие, обеспечивающие), развиваемые чаще всего в тематических законах и иных актах. В законах о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, об акционерных обществах есть скупые нормы об их внешних связях.

Несмотря на очевидную специфику правовых статусов органов публичной власти и экономических субъектов и императивность функций первых, их сотрудничество возможно и на договорной основе. Это объясняется общими социально-экономическими задачами, которые возникают в сферах деятельности обеих сторон, и равной заинтересованностью в их согласованном решении. Названные органы выступают здесь как публичные юридические лица в гражданском обороте с ресурсами, находящимися в их ведении. Соглашения, подписываемые официальными руководителями сторон, служат правовой базой их равноправного сотрудничества.

В аспекте административной и других реформ весьма перспективным является расширение партнерских отношений между властными органами и хозяйствующими субъектами. Выделим три основных формы: а) сотрудничество по отдельным вопросам социально-культурного развития; б) участие партнеров в составлении и реализации целевых программ (отраслевых и региональных); в) государственно-частное партнерство.

Заслуживают поддержки общие долгосрочные соглашения о сотрудничестве органов публичной власти и экономических субъектов. Примером эффективного системного взаимодействия служит "Стратегическая программа развития открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ОАО "РЖД"), отражающая многолетние устойчивые связи транспортных структур с хозяйственными организациями. В Программе есть специальный раздел о взаимодействии ОАО "РЖД" с федеральными и региональными органами - в решении финансовых, производственных, социальных вопросов.

Генеральное соглашение ОАО "РЖД" с субъектами РФ о взаимодействии дополняется ежегодными соглашениями и договорами-контрактами по видам деятельности. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) подготовил "Национальный доклад о политике повышения конкурентоспособности экономики России". РСПП намерен участвовать в системе государственного прогнозирования, в подготовке смешанных бизнес-проектов для решения общеэкономических задач.

ОАО "Российские коммунальные системы" подписало с рядом региональных органов соглашения о сотрудничестве в сфере ЖКХ и предоставления услуг; готовится социальный отчет в соответствии с международным стандартом АА1000. Заключаются соглашения власти и бизнеса в сферах подготовки кадров и занятости, экологии, содержания памятников культуры и др.

Развитие государственно-частного партнерства - в повестке дня. Речь идет о совместном финансировании проектов на договорных условиях, о даче государственных гарантий экономическим проектам, о направлении государственных средств в уставный капитал акционерных обществ. Уже сейчас Минэкономразвития России проводит отбор предложений и заявок на участие в крупных проектах на сооружение платных автоматических дорог, портов и др. Готовятся инвестиционные соглашения и договоры поручительства по заемным средствам. Предстоит четко определить природу договоров в рамках государственно-частного партнерства, обязательства и ответственность сторон, функции федеральных органов. Нельзя исключать подготовку федерального закона о государственно-частном партнерстве по опыту Польши, где такой закон принят летом 2005 г.

Властные полномочия служат основной характеристикой органов публичной власти. Реализация их в ходе нормотворчества, регулирования, распорядительства дополняется правом контроля за соблюдением законов и иных правовых актов. В процессе осуществления контроля проверяется деятельность предприятий, организаций и учреждений. По вопросу о том, насколько законны и целесообразны такие проверки, бизнес-структуры высказывают резкие замечания. Поэтому особенно важны строго легальные основы контрольной деятельности, которые должны хорошо знать и правильно применять обе стороны.

Следует, прежде всего, последовательно реализовывать нормы Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). В нем закреплены основания и процедуры контроля, периодичность проверок, права проверяемых. Малый бизнес нельзя проверять первые 3 года. Однако на практике до сих пор - из-за незнания или умышленно - муниципальные и региональные органы, инспекции, милиция проводят проверки экономических организаций по своему усмотрению и произвольно, подчас очень грубо и с нарушением этих норм. "Бизнес" молчит, чиновники по-прежнему вне ответственности.

Поскольку в контрольной сфере действуют немало органов, надо знать их статусы и сферы деятельности, объем и пределы правомерных действий. Имеются в виду соответствующие нормы налогового, земельного, трудового, градостроительного кодексов, законов об охране окружающей среды, санитарно-эпидемиологическом благополучии, пожарной безопасности и др. Надзорные органы (энергонадзор, архитектурный надзор, технадзор, газовые инспекции и др.) систематически проверяют соблюдение технико-юридических норм. И это надо воспринимать как нормальную правовую функцию, без которой экономическая, производственная, торговая и иная деятельность может причинить вред. Экономические субъекты должны неукоснительно выполнять требования контрольно-надзорных органов и не препятствовать им в этом.

Понятно, что контроль за деятельностью государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений должен отличаться большей масштабностью и жесткостью. Пока это не совсем так, и бесконтрольность тут пагубна.

Эффективным средством контроля является предоставление экономическими субъектами информации о своей деятельности. Согласно ст. 90 и 91 Закона об акционерных обществах информация об обществе предоставляется им в соответствии с требованиями Закона и иных правовых актов. Открытое акционерное общество обязано ежегодно опубликовывать в средствах массовой информации годовой отчет, бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков, сообщения о проведении общего собрания акционеров и иные сведения. Такая информация дает возможность и госорганам иметь достоверную картину экономического развития на их территории.

Объем публичной информации расширяется. Правительство РФ осенью 2005 г. приняло Постановление о ежеквартальной отчетности застройщиков об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства. Акционерные общества стали публиковать информацию о выбросах загрязняющих веществ, оказывающих негативное влияние на окружающую среду, и мероприятиях по их сокращению. Тем самым реализация норм экологических законов становится открытой для всех органов и населения, а значит, и для реагирования. Оправдан следующий шаг - введение обязательных "экологических показателей" (Минэкономразвития России считает это преждевременным) и, возможно, других социальных показателей.

Изучение взаимных обращений властных органов и хозяйствующих субъектов показывает, что переписка образуется стихийно, без четкого отражения закрепленных за ними функций и без строгого учета компетентности адресата. Плохо используются локальные, специализированные и общие процедуры, хотя введение административных регламентов и стандартов оказания государственных услуг создает легальные возможности стабильных связей.

Нуждается в упорядочении институт представительства сторон, когда при государственных и муниципальных органах действуют советы по предпринимательству, а в составе советов директоров АО с государственным "участием" есть представители министерств, ведомств, региональных администраций. Дублирование и давление - крайне отрицательные явления.

Резюмируя сказанное, подчеркнем необходимость серьезного анализа изменения статуса хозяйствующих субъектов в результате перестройки функций, структуры и процедур деятельности органов исполнительной власти. Эти перемены должны отражаться в федеральных и региональных отраслевых законах.

1   ...   15   16   17   18   19   20   21   22   ...   40

Похожие:

Административная реформа в России iconАдминистративная реформа на местах: стимулы и принуждения
В этой связи интересным представляется пронаблюдать за теми инструментами, которые задействует федеральный центр как инициатор административной...

Административная реформа в России iconКурсовой проект на тему: "земельная реформа в россии и эффективность...
Земельная реформа в россии и эффективность использования земельных угодий на примере опх "белоусовское" калужской области"

Административная реформа в России iconЛитература: А. А. Данилов, Г. Косулина «История России. XX век»
Выяснить с какой целью проводилась реформа, каковы были основные задачи реформы и ее реальные итоги

Административная реформа в России iconОтмена крепостного права в России
Ключевые слова: крепостное право, барщина, оброк, месячина, Крымская война 1853-1856 гг., реформа 19 февраля 1861 г., личное освобождение,...

Административная реформа в России iconВладимир Якунин Десять шагов к эффективности. Какая реформа железнодорожного...
Именно поэтому сегодня, на мой взгляд, стоит поговорить о том, какая модель железнодорожной отрасли эффективна для России

Административная реформа в России iconОтчетности в России Литература: Бухгалтерская (финансовая) отчетность: Учебное пособие
В. Д., Пономарева Л. В. Комментарии к новым формам бухгалтерской отчетности организации. – М.: Инфра-м, 2003. – 190 с., Реформа бухгалтерского...

Административная реформа в России iconЗакон принципиально изменяет принципы размещения заказов. Так в законе предусмотрено
Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов

Административная реформа в России iconКонституционная реформа
А. Н. Маремкулов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Кабардино-Балкарской Республики

Административная реформа в России iconУрок по обществознанию на тему «Процессуальное право: административная...
Цель: познакомиться с особенностями административной юрисдикции; рассмотреть сущность, структуру и основные принципы конституционного...

Административная реформа в России iconАналитический отчет, раздел а подготовлен для проекта “Реформа в...
Аналитический отчет, раздел а подготовлен для проекта “Реформа в сельском хозяйстве, улучшение законодательно-нормативной базы” (usaid...

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2013
контакты
www.vbibl.ru
Главная страница